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易京议事厅的晨光，透过窗棂洒在巨大的北疆舆图上，代郡、上谷、渔阳的地名被朱笔圈出，旁边标注着
“水草丰美”“胡汉杂居”
的字样。张恒身着常服，手指按在雁门郡的位置，那里刚经历阴馆大捷，墨迹未干的捷报还压在案角。
“匈奴去卑虽败，漠北仍有残余；乌桓苏仆延野心未死，鲜卑各部摇摆不定。”
张恒声音沉稳，目光扫过厅内重臣，“单靠征伐，打跑一批，又来一批，徒耗粮草兵力，难除根本。今日召集诸位，便是要定下长远抚边之策。”
话音刚落，田畴便跨步出列。他身着镇北将军新制铠甲，甲胄上还带着北疆的风尘，手中捧着一卷手绘的部落分布图，上面用炭笔标注着各部落的势力范围和迁徙路线：“主公所言极是！塞外部落叛服无常，根源在‘逐水草而居’——
遇雪灾、旱灾，牲畜冻死饿死，便只能南下劫掠。臣以为，当行‘分而治之，以夷制夷’，再辅以耕织教化，方能长治久安。”
他走到舆图前，用炭笔在代郡平城、上谷沮阳、渔阳安乐三地圈出三个圆圈：“此处水草丰美，靠近我军屯兵点，可设三处‘羁縻属国’。招引愿意归附的小部落定居，朝廷授予部落首领‘归义侯’‘率众王’等官爵，每年供给粮种五百石、耕牛百头，派农官教其耕种，让他们从游牧转向半耕半牧。”
炭笔划过舆图上的草原，田畴继续道：“苏仆延的乌桓部落势大，便扶持与其有牧场之争的楼班、乌延；鲜卑素利部摇摆不定，便许其单独开设榷场，贸易税减免三成。让他们互相牵制，谁也不敢轻易与燕国为敌。”
“田将军所言，正合治本之道！”
徐衍捧着一卷粮册上前，册页上用朱笔批注着抚恤条款，“臣已核算，每处属国每年需粮种、耕牛花费，约等于驻守一军半年军饷，却能省下半数征伐之费。且归附部落定居后，可抽丁组成‘义从’，协助戍边，实为以胡制胡的助力。”
孔融抚着颌下长须，手中攥着一卷《礼记》，补充道：“教化之功，更胜刀兵！昔日汉武设河西四郡，兴办学堂，胡人子弟习汉话、识汉字，数代之后，皆慕华夏礼仪。臣建议，在榷场和属国旁设立‘蒙学馆’，聘请儒生任教，许胡人子弟免费入学，习经义、明礼仪，潜移默化间，使其心向华夏。”
“俺看行！”
陈莽拍案而起，腰间铁刀撞得鞘口叮当作响，“谁要是敢叛，田将军带着骑兵揍他；要是乖乖归附，有粮有地有官做，还能让娃读书，傻子才会再去劫掠！”
张恒微微颔首，目光落在舆图上的三个圆圈：“田将军主军事威慑与属国设立，徐丞相统筹粮草供给、农官派遣，孔大夫负责蒙学馆筹建与教化章程。三者结合，形成‘打抚并举、教化并行’的《抚边新策》。”
他顿了顿，语气愈发坚定：“对桀骜不驯、屡犯边境者，如苏仆延、去卑残部，坚决打击，绝不姑息；对恭顺归附、愿受教化者，厚加抚恤，授予官爵，保障其生计。传我令，即刻推行！”
诏令一出，北疆各地迅速行动。田畴亲自前往代郡平城，选址建立第一处羁縻属国。消息传开，乌桓那楼部率先响应
——
他们在阴馆之战中曾协助燕国，深知燕国军威，又羡农耕之利。那楼带着部落族民，赶着牛羊，来到平城郊外的定居点，接过田畴授予的
“归义侯”
银印时，双手微微颤抖：“愿率部众归附燕公，世代戍边，永不反叛！”
田畴当场下令，给那楼部划拨千亩良田，派来三名农官，带着耕牛、粮种和新式播种器，教他们开垦土地。老牧民巴图捧着沉甸甸的粮种，放在鼻尖嗅了嗅，眼中满是新奇：“这便是能长庄稼的种子？以后不用再跟着水草跑了？”
农官笑着点头，手把手教他如何耕地、下种，田埂上很快翻起了新土。
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